Decentraal beleid vereist (betere) decentrale kennis

De vraag ‘Voor wie moeten de uitkomsten van dit onderzoek straks bruikbaar zijn?’ wordt te weinig ter discussie gesteld. De onderzoeker richt zich vanzelfsprekend op zijn opdrachtgever en financier; die moet tevreden zijn met het eindresultaat. De opdrachtgever dient met het onderzoek doorgaans zijn of haar eigen doelen. Van beleidsonderzoek dat landelijk geëntameerd wordt, zijn de data vaak niet regionaal uit te splitsen en zijn uitkomsten niet zonder meer vertaalbaar naar of toepasbaar op lokaal of regionaal niveau. Dat is vooral een probleem wanneer het beleid waarop het onderzoek zich richt, juist op decentraal niveau geïmplementeerd en uitgevoerd moet worden.

Niet alleen de aandacht voor de bruikbaarheid, maar ook voor de overdracht van kennis uit onderzoek naar andere stakeholders dan de opdrachtgever is beperkt. Dit probleem is al oud, maar actueler dan ooit nu beleid steeds meer wordt gedecentraliseerd en beleidsvelden sterk met elkaar verweven zijn geraakt. Wat betekent decentralisatie van beleid voor beleidsinformatie, en dus ook voor beleidsonderzoek?

• Decentralisatie van beleid

  Beleid wordt door de rijksoverheid steeds meer gedecentraliseerd. Dat wil zeggen: er wordt steeds meer overgelaten aan decentrale partijen; daar weet men, zo is de achterliggende gedachte, hoe wet- en regelgeving het best vertaald kan worden naar de lokale situatie. Met name gemeenten krijgen er vele wettelijke taken bij op beleidsterreinen als zorg, welzijn, sociale zekerheid en arbeidsmarkt. De beleidsvragen die daar spelen, hebben vooral betrekking op de vormgeving van de uitvoeringspraktijk: hoe organiseer ik de uitvoering, hoe doe ik dat zo kosteneffectief mogelijk, welke partijen betrek ik daarbij en in welke rol wil ik als gemeente optreden?

  Het onderzoek dat door met name ministeries wordt opgezet rond wet- en regelgeving, moet zicht bieden op de veranderingen die zich daardoor voordoen. Zij dienen er vooral toe om beleidsveranderingen te monitoren of te bewaken, of zijn bedoeld om beleid te verantwoorden aan de Tweede Kamer. De vragen die met dit centraal geïnstigeerde onderzoek beantwoord worden, zijn vooral de vragen van de wetgever en financier van gedecentraliseerd beleid. Ook kennisinstituten van de overheid besteden meer in algemene zin, dat wil zeggen, niet gespecificeerd naar de vele typen gemeenten en andere voor de uitvoering relevante stakeholders (zoals samenwerkingsverbanden), aandacht aan te verwachten effecten of aan lopende ontwikkelingen. De studies van deze instituten zijn ook vaak wetenschappelijker, theoretischer, abstracter in hun insteek en bewoordingen dan reguliere beleidsonderzoeken.

  Er is in dit soort rapporten of in algemene evaluaties van wet- en regelgeving of van specifieke beleidsprojecten doorgaans geen expliciete aandacht voor informatievragen die op lager niveau spelen rond het betreffende beleid of thema. Evenmin wordt nadrukkelijk nagestreefd inzichten en uitkomsten te interpreteren op hun betekenis voor de decentrale beleidsuitvoering of andere partijen.

  Op decentraal niveau hebben beleidsmedewerkers dus niet zo heel veel aan landelijke, algemene onderzoeken omdat niet hún vragen ermee beantwoord worden en omdat de informatie uit die onderzoeken onvoldoende vertaald is of kan worden naar hun beleidspraktijk. Toch is decentraal de behoefte aan beleidsrelevante informatie groot. Dat heeft ook met de toegenomen verwevenheid van beleid te maken.

• Verwevenheid van beleid

  Steeds vaker heeft beleid bewust niet meer alleen invloed op één beleidsterrein. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is hiervan een mooi voorbeeld. De consequenties van deze wet strekken zich uit over de zorg, het welzijnswerk, het vrijwilligersbeleid en delen van de sociale zekerheid. Binnen een gemeente hebben verschillende diensten met de gevolgen van deze wet te maken.

  Zelfs als voorzieningen aan de markt worden overgelaten, hebben gemeenten er nog vanuit verschillende beleidsinvalshoeken mee te maken. Neem het kinderopvangbeleid: dat raakt aan het onderwijsbeleid, ruimtelijke ordeningsbeleid en welzijnsbeleid, nog los van de toezichtstaak van gemeenten op de kwaliteit van de kinderopvang.

  De ontschotting van financieringsstromen versterkt nog eens de verwevenheid van beleid, want de uitgaven ten behoeve van het ene beleidsveld kunnen directe gevolgen hebben voor het andere. Het meest scherp komt dit tot uiting in de samenloop van voor gemeenten majeure veranderingen in beleid waarvoor zij verantwoordelijk geworden zijn, en de noodzakelijke bezuinigingen, zowel de algemene als die op specifieke beleidsvelden. Het teruglopen van de beschikbare financiële middelen oefent immers ook een autonome noodzaak uit tot heroverweging van bestaand beleid.

  Dit alles betekent dat beleidsmedewerkers (en hun politieke bazen) van meer ontwikkelingen op de hoogte moeten zijn dan alleen die welke strikt tot hun beleidsveld te rekenen zijn. Op uitvoerend niveau wordt bovendien de klacht gehoord dat te weinig tijd wordt gegund om nieuw beleid vorm te geven. In een dergelijke situatie gaat men niet ook nog eens in stapels rapporten en op websites zoeken naar informatie die misschien behulpzaam zou kunnen zijn bij de taken waarvoor men zich gesteld ziet.

  Betwijfeld moet dan ook worden of er decentraal tijdig voldoende toegang is tot voor beleidsimplementatie relevante informatie, als die er al is.

• Conclusie

  Decentralisatie van beleid vraagt om meer belangstelling voor beleidsinformatie die (ook) decentraal relevant is. Dat begint met het meer aandacht besteden aan kennisvragen die decentraal leven bij het entameren van centraal onderzoek. Het eindigt bij het voor die decentrale stakeholders beter toegankelijk maken van relevante kennis, zodat beschikbare kennis niet of suboptimaal gebruikt wordt. Er is geen discussie over dat op kennis gebaseerd beleid belangrijk is (zie onder andere de actuele aandacht voor evidence based policy). Het mo et even vanzelfsprekend worden dat beleidsimplementatie en -uitvoering ook zoveel mogelijk op kennis gebaseerd zijn.

• Hoe aan kennis voor decentraal beleid te komen?

  Is dit het probleem van stakeholders, zoals gemeenten, samenwerkingsverbanden, belangenorganisaties, dat zij zelf maar moeten zien op te lossen? Sommige stakeholders kunnen dit inderdaad zelf. Vakbonden, brancheorganisaties, grotere gemeenten, samenwerkingsverbanden van gemeenten en provincies hebben met eigen onderzoeksafdelingen of -bureaus meestal voldoende capaciteit om relevante informatie uit onderzoek op te sporen en te interpreteren voor en te verspreiden onder de achterban. Daarnaast zijn er ook wel andere initiatieven: de zogenaamde transitiebureaus ‘Begeleiding van de AWBZ naar de Wmo’ en ‘Wet werken naar vermogen’ zijn voorbeelden waarbij de rijksoverheid (in samenwerking met de VNG) nadrukkelijk een rol op zich neemt om gemeenten te helpen, onder andere door het verspreiden van goede voorbeelden. Hun activiteiten zijn gefocust op de kern van het betreffende beleid, minder op de samenhang met andere beleidsvelden. Die transitiebureaus bestaan bovendien niet op alle beleidsterreinen die in verandering zijn. Andere voorbeelden zijn de mede door de overheid gesubsidieerde kennisinstellingen die deels een kennisoverdrachtsfunctie hebben, en een initiatief van de Raad voor Werk en Inkomen, inmiddels overgenomen door UWV vanwege de opheffing van de RWI, om regionale en sectorale arbeidsmarktinformatie beschikbaar te gaan stellen.

  Dit alles neemt niet weg dat veel kleinere of over minder middelen beschikkende stakeholders, zoals het gros van de gemeenten en veel brancheorganisaties, hun eigen kennisboontjes moeten doppen. De redenen daarvoor kunnen heel verschillend zijn: omdat er geen centrale actor is die er een direct belang bij heeft, maar ook bijvoorbeeld omdat de centrale overheid ervoor zal waken om met het aanbieden van voor de vormgeving van decentraal beleid relevante informatie het principe van de beleidsautonomie van gemeenten te ondergraven. Gemeenten hebben een eigen beleidsverantwoordelijkheid en de centrale overheid zou haar nek in een zelfgeknoopte strop kunnen steken door via onderzoeken expliciete beleidsadviezen te geven. De centrale overheid zal dus zo goed als zeker op een veilige afstand blijven in het via onderzoek beantwoorden van beleidsvragen die decentraal leven.

  Welke andere partijen gaan het decentraal toegankelijk maken van bestaande kennis en het coördineren van decentrale kennisverzameling (meer) als hun verantwoordelijkheid zien? Deze vraag is niet in zijn algemeenheid te beantwoorden. Probleemeigenaren zullen verschillen per beleidsveld of type stakeholder. Ook de mogelijke oplossingen (databeheer, kennismanagement, onderzoeksprogrammering, etc.) zullen per situatie verschillen. Het wordt in elk geval tijd dat het hiervoor beschreven probleem erkend en besproken gaat worden. In het erkennen van het probleem en het bespreekbaar maken ervan is hoe dan ook een rol weggelegd voor centrale opdrachtgevers van beleidsonderzoek. Echter, ook andere partijen, waaronder tevens beleidsonderzoekers, kunnen een rol gaan spelen. Beleidsonderzoek, ongeacht of afkomstig van kennisinstituten of beleidsonderzoeksbureaus, kan altijd beter opgezet en benut worden. In het bespreekbaar maken van de manier waarop dat in gegeven contexten het best kan gebeuren, is echter nadrukkelijk een rol weggelegd voor de stakeholders die het betreft. Dat zijn niet in de laatste plaats lokale en regionale beleidsmakers en -uitvoerders. Laten we aan de slag gaan!